作者：谢慧如（暨南大学经济与社会研究院政策研究中心研究助理）
粤港澳大湾区是中国经济核心重地之一。在人口增长放缓的大背景下，广州如何维持人才吸引力，以推动粤港澳大湾区发展，则显得至关重要。其中，住房是重要的民生问题，也是人才决定去向的重要考虑因素之一。目前我国一线城市房价高企，人才生活成本压力大，建设共有产权房是实现“住有所居”的重要保障。
共有产权住房被纳入了2019年广州十大民生实事。2019年4月，广州市南沙区发布了首个试点共有产权住房的细则。2019年8月，住房和城乡建设部表示，将加快推动住房保障立法。对于人口净流入较多、住房保障需求较大的大中城市，要督促加大公租房保障力度，因地制宜发展共有产权住房，加快促进解决城镇中低收入居民和符合条件新市民住房困难问题。
共有产权房是一种政策性住房，指政府与购房者按一定比例共同拥有房屋产权，政府将其持有的部分产权的使用权让渡给购房者。共有产权房因有政府政策支持，使用权和处置权也往往有一定的限制，销售价格一般低于同地段、同品质商品住房价格水平。建设共有产权房是满足住房刚需、抑制房价过快上涨、实现“只住不炒”的重要手段。
我国京沪广共有产权住房制度对比
2016年上海市颁布《上海市共有产权保障住房管理办法》；2017年北京市颁布《北京市共有产权住房管理暂行办法》；2019年4月广州市颁布《广州南沙新区试点共有产权住房管理实施细则（征求意见稿）》。下面我们对比京沪广三市的共有产权住房制度。
表1 京沪广共有产权住房制度
广州市的共有产权住房的试点时间晚于京沪两市，相关政策具有一定的广州特色。例如，对非户籍人口接纳度较高、保留共有产权住房的投资属性、保障落户和子女入学等。我们认为产生这种政策差别的主要原因是，北京市和上海市的常住人口已接近饱和，而广州市南沙区作为新区，离广州市中心城区远，常住人口规模少，对人口流入的承载空间大，因此共有产权住房政策比京沪宽松。2018年底，广州市南沙去常住人口数目仅为75.17万人，根据《广州市南沙新区城市总体规划（2012-2025）》，到2025年，南沙区常住人口规模约为230-270万人。京沪共有产权房试点经验
京沪共有产权房试点经验
北京和上海较早对共有产权住房进行试点，为我们留下了不少宝贵经验。
第一，上海和北京的部分共有产权住房，因位置偏远，弃购率高。例如北京市中铁碧桂园约70%弃购率，房山区金隅·金林嘉苑公开选房当天弃购率将近80%，金融街·金悦嘉苑弃购率达98.5%。位置偏远、交通不便、子女入学未必有保障等因素是弃购的常见原因。因此，共有产权住房的建设应合理统筹规划，完善周边生活配套设施，例如医疗、教育、交通等。第二，严格核查申请主体资格，谨防投机行为。共有产权房因其价格一般低于周边商品房，一些消费者容易抱有“钻空子”心理。严格审核申购主体资格，打压投机行为，真正保障“夹心层”群体的住房需求。第三，保证共有产权住房质量。过去全国各地试点经验来看，相比普通商品住房，共有产权住房容易出现户型不好、采光差、质量和管理差等问题。最后，如何定价、内外循环等都是制定政策的关键议题。
北京和上海人口已进入管控阶段，因此其相关政策无法完全适用于广州。需要基于充分的市场调研和摸底排查，广泛征求意见，各界共同探讨和制定广州市共有产权住房的相关政策细节。
广州市保障性住房体系现状
目前广州市的保障性住房主要有：经济适用房、公共租赁住房（含廉租房）、共有产权住房。经济适用房仅面向本市户籍的低收入家庭，由于存在较多的寻租空间，现已基本停建。公共租赁住房（含廉租房）面向本市户籍的住房困难家庭和稳定就业来穗人员，公租房的租金一般比同地段住房租金低30%。但自实施以来，广州市公租房频频遇冷，主要原因是申请门槛高、公租房位置相对偏远、周边缺乏配套设施等。2017年底，广州市对公租房政策进行了调整，包括降低居住证要求、延长合同期限、新增保障群体、取消收入线准入标准和资产限额等，配合租售同权的政策，广州市公租房市场反应回暖。
共有产权住房在广州市为新兴产物，其产权特点介于经适房和公租房——政府与购房者按一定比例共同拥有房屋产权，政府将其持有的部分产权的使用权让渡给购房者。共有产权房因有政府政策支持，使用权和处置权也往往有一定的限制，销售价格一般低于同地段、同品质商品住房价格水平。共有产权住房的功能和定位主要为两个方面，一是解决本市户籍的困难家庭住房问题，二是引进符合一定要求的高端人才。共有产权房因有政府政策支持，使用权和处置权也往往有一定的限制，销售价格一般低于同地段、同品质商品住房价格水平。建设共有产权房是满足住房刚需、抑制房价过快上涨、实现“只住不炒”的重要手段。建设共有产权住房是广州市加快建设多主体供给、多渠道保障、建立健全租购并举住房制度的重要一环，能够切实解决一部分户籍人口的住房刚需，也能提高对特定人群定居广州的吸引力。根据广东省《关于推进共有产权住房发展的指导意见（征求意见稿）》，未来的住房供应体系应是构建公共租赁住房、共有产权住房、商品住房相结合的住房保障和供应体系，丰富住房保障体系，实现住有所居目标。
在广州现行保障性住房体系中，与公租房相比，我们认为发展共有产权住房有以下优势： 第一，财政压力小，具备较大的市场化发展潜力。公租房建设需要政府投入较高的建房资金，并长期提供租赁补贴。相比之下，建设共有产权住房，政府一般通过低价供应土地、税收优惠等方式降低住房成本，前期不要求政府的大量财政投入，后期也不需要政府持续的资金维持，政府财政压力小。第二，购房者安全感和获得感强。公租房的租赁者没有住房产权，住房稳定性、装修个性化、社区参与感等方面较差。共有产权住房的购房者拥有房屋的部分产权和相关保障，在一定条件下还可以获得全部产权，因此“主人”意识强，产权也增加了购房者的安全感、对城市和社区的归属感，家庭的获得感和幸福感故此较强。第三，促进社会就业。公租房由政府长期提供住房租赁补贴，这一类的补贴具有明显收入效应——保障家庭将补贴看作收入增加的一部分，因此会减少劳动时间、增加闲暇时间。因此，长期的租赁补贴会削弱家庭工作和增加收入的激励。相比之下，共有产权住房能够激励家庭具有增加收入，这种激励效应主要体现在：产权具有强制储蓄功能，家庭需要通过劳动获得相应收入，以按期偿还贷款；家庭为了拥有全部产权，会努力工作、增加收入。
未来展望
在经适房逐渐退出舞台、公租房具有一定局限性的背景下，广州市探索和发展共有产权住房具有重要意义。广州市住建局近期表示正在研究共有产权住房制度，有望今年之内能够出台关于共有产权住房筹集、建设、租赁分配的实质性政策。目前广州市南沙区的共有产权住房试点项目首筑花园已落地，其中有7栋为人才住房。
2017年中国乡城人口流动调查数据显示，租赁住房是广州市新市民住房的主要来源，为59.72%。广州市新市民住房自有率低，仅为4.51%，低于15个城市的样本平均值15.2%。同时据各市统计年鉴数据显示，广州市的居住成本低于北上深。在这一稳房价有利的情形下，广州市更应把握时机，进一步优化房地产市场结构，满足市民对住房的刚性需求，降低居民生活成本和生活压力。以住房政策为支撑，为粤港澳大湾区的发展做好人才储备，释放城市活力。
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