明确监管、健全法律，小学生托管宜校内外相结合

文丨暨南大学经济与社会研究院助理研究员李书娟

       2018年的广州两会上，学生托管机构的规范问题再次成为不少人大代表关注的焦点。目前，由于广州的政策不强制学校开办午休服务，部分小学因此干脆取消了此前存在的午休服务。校外学生托管机构的出现，客观上解决了部分家长和学生的实际困难，但是由于法律缺位和监管缺失，学生托管机构不规范经营和安全隐患问题日益突出。

       广州市没有强制学校提供托管服务，在2014年托管服务财政补助办法出台后，提供托管服务的学校更是有所减少。在2014年11月17日市教育局会同市财政局、市人力资源和社会保障局制定《广州市义务教育阶段公办小学午休和课后托管服务财政补助办法（试行）》以前，大部分的学生托管由学校负责，家长自愿缴费。《办法》经14届141次市政府常务会议审议通过后，规范了广州义务教育阶段公办小学午休和课后托管服务财政补助行为。午休服务补助标准为每生每天2元，课后托管补助标准拟为每生每天2元，按照公办小学实际参加午休和课后托管的在校学生数和天数计算。教师本身普遍不愿意值午休，其主要原因有两个：一是给教师增加额外的工作量，却没有劳动的体现；一是责任太大，万一学生出现问题，责任风险很大。

       校外托管不规范的关键问题之一在于主管部门不明确、监管缺失：校外托管机构属于教育机构，理论上教育局应该负责监管；但是它的营业执照又是工商部门批的，谁审批谁负责，所以工商局也要管；托管又涉及食品安全，食药监局也要管；同时还涉及到疾病防疫，卫生局也要管。市人大代表、市人大常委会教科文卫工委专职副主任吴如清无奈的表示，说起来所有部门都要监管，但真正发生问题了，所有部门都不管。

       校外托管不规范也与相关法律缺失有关：在法律层面，小学生课后托管管理还没有明确的规定。在2015年曾经讨论过《广州市学生托管管理办法》，但广州市政府常务会议明确不将其列入广州市2015年立法计划。目前的小学生校外托管基本上是依据2015年实施《广州市小学生课后在校托管工作指引》。该指引明确承担小学教学任务的学校是小学生课后在校托管工作的实施主体。但是根据《中华人民共和国教育法》第二十八条：“学校及其他教育机构行使下列权利：(一)按照章程自主管理”，这也就意味着学校有自主选择是否提供托管服务的权利。目前大部分的托管服务为校外提供，而该指引主要针对的是在校托管，对校外托管并不具备约束力。

       目前来看，尽快明确主管部门、健全相关法律，学校和市场相结合、共同提供托管服务比较符合实践。从规范性角度考虑，家长普遍希望学校提供在校托管服务，但部分学校由于客观条件的限制无法提供。学校提供在校托管具有天然的优势，最适合统筹管理，在校托管的关键在于调动老师的积极性，其中最重要的在于托管费用应当与市场行情相适应。

       校外托管服务是在校托管必不可少的补充，明确监管是规范校外监管的关键。校外监管的管理可以借鉴其他地区的成熟做法，例如省内有深圳市早在2009年已经开始摸索校外托管的管理经验。通过对省内外地区（东莞、肇庆、阳江等地）对于校外托管管理办法的总结，大致而言，其做法主要有以下几点：1、监管部门方面，一般教育行政部门为校外托管机构的业务主管部门及综合协调部门。民政部门为登记管理机关，另外发展改革、住建、法制、交警等部门为托管机构联席会议成员单位，明确了乡镇政府（街道办）、社区（居委会）、学校的职责，相关职能部门和单位的职责更加明确，更容易形成日常监管的工作合力。2、登记流程方面。办证流程大致为：民政局或者教育局（名称预核准）——教育局组织有关部门进行开办实地检查（出具同意筹办通知书）——消防大队、卫生和计划生育局（办理相关证件）——教育局、民政局（核发同意开办通知书及办理民办非企业单位登记）——食品药品监管局（申领食品经营许可证）——教育局（完成开办登记）。