编者按：

20世纪80年代以来,在社会转型的大背景下,我国社会流动的规模愈来愈大,与此伴随的流动儿童教育问题引起了社会的广泛关注。

2017年6月1日，正值儿童节之际，财新网刊登的《避免流动儿童失学 学者吁突破超大城市教育供给困局》一文介绍了我院院长冯帅章教授及上海财经大学陈媛媛副教授以上海市流动儿童受教育问题为切入点历时8年的研究成果。现转载全文，以飨读者。

       其中，在公办教育资源供给上，可将义务教育经费的来源与支出明确对应起来，通过“转移支付”等方法解决流动儿童义务教育的经费问题，“确保教育供应的可持续性”。

       同时，应让民办学校成为公办学校之外的重要教育资源补充，放开民办学校的准入门槛，放低民办学校的入学门槛，允许一部分接收流动儿童的民办学校由民间资本运营。

       在儿童节之际面世的《城市的未来——流动儿童教育的上海模式》一书中，由上海财经大学经济学院副教授、人口流动与劳动力市场研究中心主任陈媛媛和暨南大学经济与社会研究院院长冯帅章等人提出上述政策建议。

       陈媛媛、冯帅章等人提出担忧，由于“教育控人”等政策，目前在特大城市中，一些主要招收流动儿童的民办学校生源减少，面临生存危机。对于原本就存在教育资源紧缺问题的这些城市，此举不仅使得现有教育资源大量浪费，“更减少了潜在的教育供给”。

       此前，于2017年3月公布的中国首本流动儿童蓝皮书《中国流动儿童教育发展报告（2016）》（以下简称《报告》）也公开披露，在北京，非京籍儿童的“入学门槛”正逐年升高，到2015年，非京籍儿童家长需“本区就业”、“连续社保缴纳证明”、“租房完税证明”、“限定暂住证起始时间”的入学需求已扩至北京大多数区县。

       上海在2013年也逐步收紧流动儿童入学政策。2013年颁布的《关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校实施意见的通知》中明确规定，以“合法稳定居住，合法稳定就业”为条件。仅按“合法稳定居住”这一标准，2012来沪人员中就有503万人的子女合法入学“不达标”。而2016年在幼儿园大班在读的学生中，有57%的学生达不到入学资格，面临“被迫返回老家”或“迁移他区就读”的命运。

“教育控人”致特大城市入学门槛走高

       2014年后，上海对流动儿童的入学门槛逐渐升高。《城市的未来——流动儿童教育的上海模式》一书指出，从2014年，全上海开始要求流动人口必须缴满6个月社保或持灵活就业登记证，其子女才有入学资格。

       以社保缴纳为例，2014年因入学要求加码，很多从事低技能职业的外地家长为孩子入学特地在学校招生前到当地社区补缴社保，而过了入学季后，就有家长“因生活拮据而不再继续缴纳费用”。但到了2016年，上海进一步要求必须每年连续缴纳社保，且每年都会严格检查，否则其子女会被退学。

       家长有无房产也逐渐成为流动儿童入学的制度门槛之一。如浦东新区2015年后的政策即规定，对于父母持有有效期《上海居住证》且达到标准分值、有浦东新区房产证的可以优先分配子女入学。

       陈媛媛、冯帅章等人发现，入学政策收紧后受到主要影响的是在小型工厂、小微型企业上班的合同工。这些企业需要为员工支付每月900多元的社保，个人缴纳400多元，因一些小厂和企业并未为上班的打工者缴纳社保，因此直接导致其孩子在入学时存在困难。

       此外，因沪上有区县教委对孩子入学年龄有严格时间段规定，若流动儿童当年无法满足入学条件，即使第二年证件手续齐全，也存在因超过规定年龄范围而无法入学的情况。

       超大城市控制人口的制度正在不断制造流动儿童“回流”的趋势。陈媛媛、冯帅章等人认为，“教育控人”不仅无法缓解人口压力，还会造成诸多伤害，“城镇化趋势下的人口压力不应当通过’堵’的方式来解决”。另一方面，以居住证、社保缴纳、房产证等一系列指标为门槛的入学条件也反映出目前教育制度依附并服务于户籍制度的现实，“由此带来制度歧视”。

公办学校应继续成为主渠道

     《城市的未来——流动儿童教育的上海模式》一书指出，目前流入地公办学校已经成为流动儿童义务教育的主渠道，但是在人口控制的背景下，许多地方公办学校对于流动儿童的开放程度仍然偏低。

     “承认公办学校的教学质量确实比民办学校要高”，陈媛媛、冯帅章等人认为，对于流动儿童教育问题，这是进行政策讨论的前提。根据其带领的团队在上海5个区、20所小学、近3000名学生中的跟踪调研，在公办学校接受教育的流动儿童，学习成绩显著提高。一组标准化考试成绩差异数据显示，民办学校流动儿童语文平均成绩为55.9分，比公办学校流动儿童少了10.5分。

       同时，在成绩相同的情况下，民办学校的流动儿童进入上海初中的机会远远低于公办学校。

       陈媛媛、冯帅章等人还发现，在上海，流动儿童能进入的公办小学主要是教育质量处于中等或以下水平的学校。在许多接纳流动儿童的学校里，流动儿童的比例超过90%，”这是因为许多家长会主动将自己的孩子转到其他较少接纳流动儿童的公办学校”，即使在同一所公办学校，流动儿童也可能被单独编班。

       “在目前的条件下对于流动儿童全部开放公办学校并不现实。”陈媛媛等人建议，在过渡期间，应制定相关的准入标准，将超大城市中心城区一些富余公办资源充分利用起来。

避免盲目关闭民办学校

     “政府应充分理解对于教育的梯度需求，对于流动儿童而言，即使不能进入城市公办学校，能够进入质量略逊的民办学校仍不失为一个非常不错的选择。”陈媛媛、冯帅章等人提出建议，对于流动儿童，民办学校应成为公办学校之外的重要教育资源补充，要“避免盲目关闭”。

       但在目前，由于“教育控人”的政策思路，超大城市民办学校的入学率大幅下降，“学生数量萎缩直接导致民办学校划分到的生均经费减少，造成部分学校正常运营难以为继，而面临关停风险”。

       陈媛媛、冯帅章等人建议，对于当前民办学校由于生源萎缩而面临的生存问题，地方政府应当增加民办学校的生均经费以支持学校继续运营，补充对民办学校的专项经费落实，并对这些由于缺乏专项经费而硬件设施落后的情况，建立专项基金。2016年，上海对民办学校的生均经费补贴为每学年6000元，“但仍有不少学校由于生源下降而面临关闭风险”。

      “在二孩放开的人口政策背景下，人口增加将使得教育供应资源更趋短缺，民办学校的补充作用显得尤为重要。”《城市的未来——流动儿童教育的上海模式》一书建议，加大对这些学校的扶持，确保其生存。

      “对于拥有大量流动儿童数量的特大城市，可能在一定时期内存在财政挑战。”陈媛媛、冯帅章等人建议，除中央财政需支付一部分这些流动儿童的教育费用外，考虑到地区教育经费的差异，流入地政府可通过“向雇佣外来人员的企业征税”“允许民办学校向学生收取一定的学杂费”等方式，来解决经费不足的问题。

       而若流入地财政资金充裕，“像上海那样，对于符合条件的民办学校直接进行生均经费的补贴，也是一种行之有效的好办法”，陈媛媛、冯帅章等人表示。

大城市应长远规划供给

     《城市的未来——流动儿童教育的上海模式》一书还提出，为适应人口流动和大规模城镇化的趋势，地方政府在进行教育规划时，应将不具有本地户口的常住人口的需求充分进行考虑。例如，将流动儿童的教育规划与城市发展规划结合，优先保障教育用地，应对超大城市一些学校因学位紧缺、班级拥挤而加剧的流动儿童入学难度。

       此外，超大城市对于流动儿童的教育吸纳也应在9年制义务教育框架基础上，向其后的学段延伸，“给予他们向上流动的空间”。

       陈媛媛、冯帅章等人认为，在上海等超大城市，应对中专、职校、技校“三校”作为放开高考制度前，流动儿童过渡性政策中重要的升学渠道予以重视。目前，在上海等城市，对技校生的入学也有积分制度的要求，“在本地’三校’资源供应过剩的情况下，应当对流动儿童予以放开”。

      《城市的未来——流动儿童教育的上海模式》一书还建议，超大城市在解决随迁子女继续接收高中教育的问题上，可采取与外省市合作举办联合高中的方式，这些学校采取校舍由上海负责，师资由所在省负责委派，并使用原所在省的教材的方式，合作解决随迁子女的高中教育问题。

       目前，上海正与长三角地区的省份进行合作，设立上海安徽学校、上海江苏学校、上海浙江学校。而在北京，一所由北京市昌平区教委与江西临川合办的北京临川育人学校也已在进行教学。