我国农业GDP占比不断下降，但拥有承包地的农户数量却居高不下，导致农民劳动生产率较低。并且我国部分农民已离乡离农，对农地依赖较弱，越来越多的耕地被流转，2021年，全国承包耕地流转面积已达5.55亿亩，流转率超35%，而我国土地承包经营权退出通道还不完善，承包权再配置是解决人地配置矛盾、维护农民土地权益的需要，是长期趋向。理论上讲自愿放弃或是户籍转移下的回收等承包经营权再配置手段已不再有效，于是政策引导下的承包经营权有偿转让或退出已成为承包权再配置不得不面对的举措。

2022年4月14日下午，上海财经大学城市与区域科学学院/财经研究所/三农研究院教授、博士生导师王常伟受邀担任暨南大学乡村振兴研究院“乡村振兴大讲堂”系列讲座的第14期主讲嘉宾。他从农村土地承包经营权自愿有偿退出的实践与困境、承包经营权自愿有偿退出的内涵、承包经营权类市场化退出机制的构建这些方面系统向我们讲述农村土地承包经营权自愿有偿退出的困境与机制思考。

首先，王教授梳理了自2002年以来国家涉及承包经营权自愿有偿退出的相关政策，并根据各地的具体实践，将其划分为政府主导、政府为主市场为辅、市场为主政府为辅、市场主导四类模式。总结出发达地区由于政府财政实力较强，农民对土地的依赖较弱，政府有条件发挥主导作用，并开展连片或是规模化退出。但对于一般的地区，符合退出土地承包经营权的农户占比还较低，政府财政压力较大，实践中更倾向发挥市场的作用或市场与政府的双重作用实现承包经营权的点状退出。

在对上述各地的实践介绍下，王教授指出在实践中面临以下困境：一是对农村土地承包经营权退出内涵的理解有待厘清，二是政府与市场在承包经营权自愿有偿退出中的角色有待厘定，三是补偿标准的形成机制有待完善，四是改革的彻底性与联动性有待推进，五是退出土地的高效合理利用有待规范等问题。

从以上困境可以看出厘清承包经营权自愿有偿退出的内涵至关重要。王教授指出农民的社员/集体成员身份伴随着土地入社，土地承包经营权应是农民作为集体经济组织成员的内生权利，并非福利性供给。成员通过行使承包土地的权利签订承包合同承包土地后，其土地权益才被具体化为承包经营权。放弃了承包土地的权利，则意味着失去了承包经营权。

关于土地承包经营权的自愿性退出，可分为自愿放弃、转让和自愿有偿退出三种情况。2019年的《农村土地承包法》进一步对承包经营权自愿有偿退出做出详细界定。王教授认为可在法律规定基础的上，进一步区分农村土地承包经营权退出与承包土地的权利退出；明确进城落户农民土地承包经营权退出的边界；确定农村土地承包经营权的全部退出与部分退出。

在明确了农村土地承包经营权自愿有偿退出的内涵之后，王教授阐述了如何构建承包经营权类市场化退出机制。他认为土地承包权自愿有偿退出具有权属的多重性导致供需对权属价值评估的差异、交易对象的指向性难以以充分的竞争自发形成交易价格、交易的不可逆性等特殊性，因此市场化退出机制的关键应在法律下达成双方接受的补偿标准并落实补偿主体与资金来源，厘清市场与政府在交易中的边界。

为什么要补偿？土地承包经营权是农民对集体资源形成及集体发展贡献的成员权益体现，并非福利性供给，因此进行补偿具有历史与理论依据。

补偿多少？对土地承包经营权物权属性对应的土地生产功能补偿应为主要补偿，可由市场机制决定，也可委托第三方评估。土地承包经营权身份属性对应的保障性补偿可由有条件的地区根据当地发展水平适当补偿。

谁来补偿？由于土地承包经营权退回集体经济组织，因此物权属性应由发包方或村集体补偿；而因退出承包地而实现身份转换对应的承包经营权身份属性及保障权属可由政府补偿。

补偿资金哪里来？2017年中央1号文件指出允许地方多渠道筹集资金用于补偿，比如物权属性的补偿可由承包地的再利用获得补偿资金，政府保障性补偿可来自土地出让金。

最后，王教授对上承包经营权自愿有偿退出进一步思考，提出：

1、要推进一篮子联动改革。一方面，改革中特别是对于进城落户农民要通过制度的完善防范改革改一半、“翻烧饼”现象出现，另一方面可以探索协同推进“三权”退出。

2、“四不要”。一是不要让有偿退出成为有条件农户的特权；二是不要将退出补偿定的太高而影响土地经营权流转市场；三是不要政府大包大揽，要发挥政府与市场的双重作用；四是不要全国一刀切，应允许各地结合自身条件实施。

3、“两探索”。是否可以探索土地承包经营权的“赎回”机制；是否可以进一步探索创新退出农地的权属与经营模式，如发达地区退出土地的国有化。