6月10日，经济与社会研究院“问政暨南”第14期邀请了复旦大学社会发展与公共政策学院赵德余教授，讲座的主题为“农村土地第三轮承包制度设计的正当性分析”。本文的总结中，部分背景介绍与小标题为编辑所整理。
改革开放以来，我国在农村地区施行家庭联产承包责任制度。家庭联产承包责任制度是农民以家庭为单位，向集体经济组织承包土地等生产资料和生产任务的一种农业生产形式。中国第一轮土地承包是从1983年前后开始，一直到1997年止，承包期为15年；而部分地区则从1978年就开始，到1993年承包到期。第二轮土地承包时间是从1998年开始至2027年底止，承包期为30年；个别地区从1993年开始，到2023年承包到期。也就是说，我国农村第二轮土地承包期限即将在未来十年内到期。
为此，2019年11月底，党中央及国务院发布了《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》。意见提出，现有农村承包地将在第二轮土地承包到期后由农户继续承包，承包期再延长三十年。
农村土地承包制度的背后，牵涉的是农村土地的利用与归属问题，事关农民对土地权利的长期期待。随着人口流动与社会发展，部分承包土地的农户家庭成员进城务工，并早已定居城镇地区，不再务农；而部分农村家庭成员则在90年代第二轮土地承包确权完成后才出生，名下没有土地，无地可耕。对此，哪些人应当获得第三轮农村土地承包权资格？哪些人需要被排除在农村土地承包权资格之外？更关键的问题在于，第三轮农村土地承包政策设计的道德逻辑是什么？
理解土地承包权及其分配不仅仅要考虑现实政策决策逻辑，还要回到政治哲学中分析权利的正当性。赵德余教授利用不同情形下土地承包案例，分别比较三种正义立场对政策道德基础解释的逻辑差异。这三种正义论分别为诺齐克的古典自由主义、罗尔斯的平等自由主义以及功利主义。
“诺齐克式立场”：程序即正义
首先是诺齐克（Robert Nozick）古典自由主义下的正义立场。诺齐克是哈佛大学哲学系教授，其1974年出版的作品《无政府、国家与乌托邦》是当代（保守）自由主义中有关“正义”讨论的集大成者。“诺齐克式立场”可以被简单理解为程序即正义，其正义的演绎分为占有原则、转让原则及补偿原则三步骤。
诺齐克提出一个有关土地及资源占有的正义原则。他认为，只要人们满足洛克式的附带条件（Lockean proviso），也就是最初自然状态占取时没有令其他人的情况变得更坏，这种占有的便是公正的。紧接着的问题是：一个人如何有权拥有本来属于别人的东西？这就涉及有关转让的正义原则，简单说，占有的转让是必须建立在双方合意的自愿基础上，这个时候分配才是正义的。从“诺齐克式”的占有原则与转让原则来看，农民的第二轮承包权利应得到继续承认。但是，在现实中，在第二轮承包后的30年前里，农民家庭新增人口导致人均土地承包绝对份额的下降、以及其他农户家庭由于人口减少（如户口外迁或者人口死亡）引起的人均土地承包份额的相对比例的上升，这些对于个人或他人的土地承包权利的造成侵害或损失。那么，诸如此类的问题似乎违背了以上两正义原则（占有正义及转让正义）。此时，需要进入诺齐克提出的第三正义原则：补偿正义（a principle of rectification of injustice）。例如上海在以赎买机制鼓励农户放弃土地承包权，并提供农户充分保障。
从2019年出台的《土地承包法修正案》来看，国家事实上已经取消了下轮承包土地对户籍的前提要求，尊重了农户在第二轮土地承包权的顺延，遵循了占有及其分配的正当性原则。
“罗尔斯立场”：作为公平的正义
诺齐克认为，正义可以通过回溯到自然状态（自然状态是政治哲学中的重要概念，霍布斯认为，自然状态是指在任何国家或公民社会产生之前的状态）中推演而来。其条件看起来简单，却很难满足。而罗尔斯的方法是前向或结果导向的，倾向追求处境最不利者福利最大化，提供了不一样的思考。
罗尔斯（John Bordley Rawls）是当代自由主义的理论巨擘。同为哈佛教授，1971年出版的《正义论》使罗尔斯名扬天下，其“作为公平的正义观”不但给予功利主义以彻底批判，同时也为自由主义提供新的论证，是迄今为止，当代政治哲学中对公平价值观念所作的解释中最令人满意的一种。罗尔斯强调正义立场在“结果上的正当性”。简单说，其正义观遵循三种原则：自由优先、机会平等以及差异补偿。
在土地承包权问题上最重要的思考是罗尔斯的差异补偿原则（最小者最大化）。即虽然承认机会差异会导致社会的不平等，但应使对于处境最不利的人获得最大化的补偿，这才是社会公义的体现。根据这一立场，第三类土地承包设计上需要保障对于处境最不利的农民（假设为农户b）的利益。例如，提高土地承包大户a对农户b支付的转租土地的租金，以提高处境最不利的农户b的土地租金收入；增加对处境最不利农户b的精准扶贫力度；提高处境最不利农户b参加社会保障的机会和水平；创造和鼓励处境最不利农户b的非农就业机会；提高农户b承包更多土地的机会，包括优先保障其下一轮土地承包的优先承包资格等等。
功利主义：“作为产出效率的正义”
以边沁（Jeremy Bentham）及密尔（John Stuart Mill）思想为基石的功利主义为经济学所熟悉，简而言之，正当性应符合效率与产出最大化原则。从功利主义立场出发的分配思考是，土地承包的设计应把土地配置给有能力与极其需要土地的人。
就第三轮承包应该以什么原则来承包而言，功利主义是以实现土地生产效率的提高或有利于土地自由流转为前置条件。承包权的分配应以谁能创造更高的土地效益为基础。但新的问题是存在两种方案。第一种是根据宪法规定，由集体所有制成员来进行发包以获得土地承包权的第三轮承包资格，即土地应该是按照集体所有制成员的身份来进行配置。第二种是根据新修正案，土地承包权与集体成员的身份无关，只遵循农户的继续与退出意愿。但不管按照何种分配规范，按照功利主义的原则，承包制度的设计方向应围绕降低土地的细碎化、土地的交易成本和不确定性，这样方能够提高土地的产出效率、经营规模化，促进农村的劳动分工和产业升级。
小结
诺齐克式、罗尔斯式及功利主义三种立场出发的正义原则为第三轮土地承包制的政策制定提供了思考。赵德余教授认为，2019年《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》中提到第二轮承包期结束后的土地承包继续顺延30年，给社会及承包户带来的将来带来了稳定性预期，承包权稳定不变是一个现实的政治选择。
但我们的思考不能就此结束。真正的问题是，在下一个30年后，第四轮的土地承包制度应怎么设计？或者说我们的土地制度政策应按照什么样的方向（立场）发展？是按照基于集体的珠三角地区流行的土地股份合作制发展，还是基于个体的主流家庭联产承包合作模式发展？回答这些问题，需要更多的政治哲学思考。
