2019年3月26日，中国社会科学院工业经济研究所副研究员江飞涛来访我院，为师生带来“问政暨南”第8讲，分享了中国产业政策制定的相关问题。

江飞涛副研究员的报告介绍了产业政策的基本背景以及中国产业政策制定的程序与组织机制，分析了当前业政策制定过程中存在的问题与不足，并提出了解决思路与建议。

江飞涛

一、产业政策制定的基本背景

产业政策这一概念，从不同的层次、尺度与视角来看，有着多种认识。传统意义上的产业政策，被称为选择性产业政策，此类产业政策主张政府对于市场进入、产品价格、生产要素配置与要素价格、投资等经济活动的直接干预。而随后的功能性产业政策则认为，虽然政府仍应扮演重要角色并应采取积极行动，但应尽可能避免采用选择性产业政策，而是通过完善市场制度，改善营商环境，维护公平竞争等方式来实现以上目标。

纵观世界各国，不同地区国家结合各自国情与政体，采用了不同产业政策。例如欧盟地区主张一个在开放与竞争环境下的产业政策，政府有必要采取积极行动（“市场友好”的功能性产业政策）来促进产业创新发展及竞争力提升。而美国则采用了一个隐形的产业政策立场，美国政府的产业政策主要集中在基础设施建设，但较少采用直接干预市场机制及竞争的方式。

二、中国产业政策制定的过程

回到中国的产业政策，中国的产业政策主要由产业结构政策、产业技术政策、产业组织政策与产业布局政策构成，并高度关注产业结构调整。中国产业政策的主要层级由三部分构成：第一层级是是国务院颁布的产业政策；第二层级是国务院各部委的产业政策；第三层级是各级地方政府及部门所颁布的产业政策。

在实施的工具上，中国产业政策指导有着丰富的工具，例如土地供应、财政补贴优惠、政策采购等等。其中，具有中国特色的政策工具是以下四类：目录指导、投资核准与准入管制、土地供应、强制性淘汰货关停产能。例如长期以来限制小高炉的发展，则通过制定限制高炉容积规格的大小来逐步淘汰一批过剩产能。

中国政策的制定中有着不同的制定流程与组织机制，它主要发生在行政部门中。其中国务院是最高层次的行政组织，负责协调、审议、批准与发布重要或全局性的产业政策。在重要产业政策的制定过程中，国务院各部委则扮演组织者、起草者的角色，在部门政策制定过程中还扮演着审议者、批准者与发布者的角色。

同时，在跨部门的政策合作中，往往还有一个“牵头部门”下的部门合作。尤其涉及多个部委职能的产业政策制定时，需要“会签”达成共识。在这些行政部门之中，国务院及国务院领导人、部长（委主任）承担着决策者的角色。由他们来决定政策制定程序的启动、协调不同部门之间利益与意义以及审议与批准政策。部委及技术型官员则承担着发现政策议题、向上反映或者建议政策议题、组织相关政策研究及政策草案的制定、征求各意见等方面的工作，并被赋予了相应的权责。

除了行政角色外，一些官方、半官方与民间机构在产业政策制定上也扮演着不可或缺的角色。例如直接隶属于国务院、各部委的咨询决策机构，以及民间、高校智库、官方或半官方的行业协会，这些决策咨询机构通常能通过制度化的渠道向决策层与部委技术官员表达自己对于政策议题的看法、意见及建议，并能参与到政策的讨论及起草中，具有一定的政策影响力。

三、中国产业政策制定存在的问题与不足

需要提出的是，21世纪中国产业政策的制定与决策越来越制度化，但从政策主体行为、相互影响及其对政策结果的影响来看，当前的产业制定过程存在一定的问题与不足。

第一，行政部门主导政策制定过程与产业政策的部门化倾向。行政部门既是产业政策的执行部门，又是评估部门。在这一制定模式下，部委及其技术官员很难超越部门利益，往往会依据部门化利益，寻求更多的自由裁决权、更多的财政资金以及承担更少的责任。

第二，封闭决策过程、利益相关者有限参与对产业政策质量产生影响。由于当前产业政策制定过程中的封闭性与不透明性，缺乏不同相关利益者表达诉求的沟通机制。这一方面影响到地方相应部门难以获取足够信息制定高质量的政策。另一方面，参与相关政策制定过程中的相关利益者，有选择性地披露信息甚至是披露错误的信息，误导决策部门与决策者，从而影响相关政策的制定。

第三，跨部门政策制定中的会签制度与产业政策的碎片化。由“条块分割”行政部门主导的产业政策制定机制，还带来了政策碎片化、政策模糊化的倾向。由于政策出台的唯一标准是参与者各方（主要是部委）达成共识，这往往导向折衷式而非择优式的政策结果，当政策涉及多行政部门，有影响力的相关利益者，最终的政策方案倾向于模糊、笼统、碎片化与缺乏可操作性。

此外，当前的大部制改革中，虽然通过部门调整可以一定程度改善部门利益化和碎片化问题，同时行政官僚体系的专业化素质提高，有助于制定和实施制定产业政策的能力。但片面地强调行政官僚体系的专业化以及专家参与的改革思路，依然无法从根本上解决中国产业政策制定上面临的机制与程序缺陷问题。

四、改进中国产业政策制定的一些建议

一方面，更好地制定政策，需要调整与重构当前的产业政策组织实施的机制与程序，产业政策的制定、决策权跟执行、评估分离。另一方面，建立审议会制度，并公开透明的审议过程。在日本的审议会中，各方的观点都记录在案，公民可以查阅这些观点发言。如果学者偏离专业性的角度，站在利益方的立场上参与政策制定，公开透明的审议过程则能够确保各方的发言不依据相关利益方。