2018年7月10日，国家卫生健康委员会流动人口计划生育服务管理司司长王谦来访我院，并与师生分享中国流动人口的相关问题。

王谦司长

王谦司长的报告分为两个部分：第一部分谈流动人口对促成中国人口红利实现的作用。人口流动提升了劳动力资源的有效配置，促成了我国实现真正的人口红利。为继续保持和充分开发人口红利，需进一步优化人口流动迁移政策。第二部分介绍流动人口调查的困境与解决思路。获得权威的、统一的、全国范围的、能够进行横向纵向比较的流动人口调查数据面临着诸多挑战和变化。因此流动人口的调查和分析应转变观念，更加重视差异化，重视研究具体地方面临的问题的特殊性。

【人口流动40年：促成中国人口红利的实现】

01 我国人口学意义上人口红利的形成

人口学意义上的人口红利是指人口转变过程中由于生育率下降滞后于死亡率下降，劳动年龄人口增速超过总人口增速，劳动年龄人口增加，被抚养的人口减少，从而形成促进经济增长的良好人口年龄结构条件。

数据显示，自新中国成立以来，我国的人口死亡率持续下降，从1949年的千分之二十左右降到2009年的千分之十以下，降幅超过50%。而我国的人口出生率水平一直较高，差不多是从60年代后期开始，城市人口出生率先出现下降，随后的70年代，总人口出生率持续下降，直到90年代末达到稳定。

1949-2009年中国的人口出生率、死亡率和自然增长率变化

上世纪50-60年代，中国经历了一个从高出生率、高死亡率的低人口增长率到高出生率、低死亡率的高人口增长率的转变，这段时期的人口变化是以死亡率下降为主导。

到了上世纪70-90年代，随着人口出生率不断下降，中国的人口增长率也不断降低，这一时期主导人口变化的主要力量是出生率下降。自上世纪90年代以来，我国人口变化的特征是自然增长率低但人口迁移流动数量和比重不断增加。

中国人口变化特征

通过前两个时期，我国实现了人口再生产类型的转变。这个人口再生产类型的转变，表现在年龄结构上，即形成了我国从上世纪80年代开始直到本世纪20-30年代，差不多持续了40-50年的人口红利。这一段时期劳动力资源丰富，人口抚养比低，少年人口（0-14岁）抚养比和老年（65岁以上）人口抚养比之和在百分之五十以下。

02 真正实现人口红利要求劳动力自由流动

然而这只是人口学意义上的人口红利的机会窗口。王谦司长指出：“人口红利窗口并不意味着经济必然增长。人口‘机会窗口’并不能单独对经济发展发生作用，需要和其他因素协同地对经济增长产生影响。”虽然此时劳动力充足，但并不一定真正实现了人口红利。人口红利的实质是指某一个社会的人口对经济发展的贡献大于其给经济社会带来的负担，而人口红利的实现取决于人是否能发挥作为劳动力的真正作用。劳动力只有有了产出，成为了有意义、有效益的抚养力，对经济增长有用了，才算实现了人口红利。

由此提出问题：如何使这些抚养人口实现他们的抚养力？这要求实现劳动资源的有效配置和提高劳动生产率。人口流动是实现劳动力资源有效配置，提升劳动生产率的重要途径。劳动力只有实现跨区域跨城乡的自由流动，劳动力市场供需双方才能匹配就业机会。

03 我国劳动人口流动特征

从中国流动人口的年龄结构来看，中国的人口流动，主要是劳动力流动，即劳动年龄人口的流动。劳动人口的流动去向有三个显著特征：

 第一，农村剩余劳动力向非农领域流动。中国人口流动的最初想法是离土不离乡，离土是指离开土地，不再做农活，不离乡是指留在本区域从事非农行业，比如去乡镇企业。这一流动造成了中国第一、第二、第三产业产业结构的变化。1978年，我国第一产业从业人员占比70.5%，2005年下降到44.80%，到了2015年第一产业从业人员仅占28.57%。产值比也发生了变化，1978年第一、第二、第三产业的产值比约为1:2:1，2015年的三大产业产值比约为1:5:6。劳动力产业之间的转移对经济产生不同的效益。

第二，从经济欠发达的中西部地区向比较发达的地区（长三角、珠三角、北京）流动。主要人口流入地是长三角、珠三角和北京地区，主要人口流出地是四川、云南、安徽、湖北等中西部地区。中西部地区有大量富裕的农村劳动力，这些地区的产业结构也以劳动密集型产业为主。东部和沿海地区产业结构以资本密集型和技术密集型为主。相对于劳动密集型产业，资本密集型产业和技术密集型产业的生产率更高，附加值也更大。人口从中西部向沿海地区流动背后的驱动力量是经济利益。

第三，从农村向城市流动。人口从农村流向城市，一方面是因为工业、技术、资本主要集中在城市地区，另一方面是因为城市的教育发达，人力资本投入效益更高。1982年，我国乡村人口约占80%，当时我们称中国有8亿农民。随着城乡人口流动，城市规模增加，2015年，城镇人口占55.88%，乡村人口占44.12%，城镇拥有75.2%的劳动（15岁-65岁）人口。

1982年和2015年城乡人口结构对比

04 中国人口流动政策转变

人口流动现象的背后驱动因素是中国政府对人口流动政策的转变，从限制到逐步放开，再到鼓励支持。首先是就业优先，保障农民工的就业和劳动权利，重视对农民工的职业培训。其次，逐步营造便于流动的条件。如1984年身份证取代户口本成为主要证明个人身份的证件出现，证件的简化使得人口流动出现了质的变化。接下来，我国从上世纪末本世纪初提出公平对待、均等服务，使流动人口获得就业、教育、住房和医疗服务，保障他们在城市的生活质量。此外，“新型城镇化”是本世纪最重要的一个国家规划，要求从国家战略规划层面推进农业人口、转移人口市民化。

为继续保持和充分开发人口红利，我国应进一步优化人口流动迁移政策。鼓励人口流动迁移，持续优化劳动力的行业和空间配置；延长流动人口劳动年限，继续保持高水平的劳动参与率；建立和完善流动人口职业培训体系，持续提高劳动力素质。

【流动人口调查：统一性与差异化】

01 人口流动数据缺乏、口径不一

人口迁移流动是社会面临的人口变化新特点，上世纪90年代后，人口出生率和人口死亡率趋于稳定，而人口流动异军突起，人口流动规模和比例不断增加。在我国人口自然增长率很低的情况下，人口的迁移流动主导着中国人口变化，具体体现在城乡之间、区域之间的内部结构变化。

面临着新变化，流动人口调查数据远远不能满足政府工作和研究的需要。一方面，数据缺乏。另一方面，调查机构众多。人社部门、公安部门、卫生健康委、各研究机构都在做流动人口迁移调查，数出多门、口径不一致。因此，希望能有一个权威的、统一的全国范围的调查，这个调查数据可以进行横向（不同地区）比较、纵向（不同历史时期）比较及与不流动的户籍人口比较。

02 全国统一流动人口调查可行性面临挑战

如果对全体流动人口进行调查，实际上，就要进行普查。因为，只有调查全体人口，才能从中“筛查” 出来流动人口。除了十年一次的人口普查和日常的全员人口登记，通过专项调查掌握全体流动人口，几乎是不可能的。这是第一个挑战。

可行性遇到的第二个挑战是全面调查数据质量不高（相对死亡、生育调查）。造成数据质量不高的原因有很多。首先，调查登记难度大，和户籍人口、本地常住人口相比，调查员寻找流动人口困难大。其次，流动人口的标准难以把握，判断流动人口的两个标准，区域和时间均难统一。第三，历史难追溯。生育和死亡的结果是明确可追溯的，某个时间点发生了变化，在这个时间点之后不再改变。而对于流动人口调查，一个人在一段时间里在某个地区的流入流出具体过程难以追溯，这种难以追溯有可能被有意识或无意识地遗漏。

此外，流动人口调查的回答核实困难。不同于生育和死亡调查能通过比较不同的调查对象回答内容和事后抽查同一个人在不同时期的回答结果来进行核实，流动人口调查回答没有明确统一的评判标准。即使是同一个调查也难以核实，比如全国流入地和流出地人口调查。理论上说，一个人如果流入到某地，相应地他一定是从某地流出的，因此流入地和流出地的人口应该相等，但事实上人口流入地调查结果的人数通常偏多，人口流出地的人数偏少。

03 全国统一流动人口调查必要性不大

王谦司长认为全国统一的流动人口调查的必要性值得商榷。第一，流动人口在不同地区的分布总量和占比极不均匀，这种不均匀决定了流动人口对不同地区的影响也不同，因此流动人口的重要性对于不同的地区，是完全不一样的。

第二，流动人口工作面临的困难和问题，涉及的面很广，在各地和在各个时期，差别很大。横向来看，不同地区面临的困难和问题不同，有些地区流动人口面临就业困难，有些地区面临着社会安定问题。纵向来看，流动人口最初是从劳动力开始流动，接下来是从孩子到老人的家庭流动，在劳动力流动的不同时期，关心的问题也不同。今天遇到的问题，在10年前可能还未出现，在10年后也许已不再是问题。

因此，要求把所有的内容都设计好，使得调查数据可以用于横向、纵向的比较，似乎过于理想化了，对流动人口实际工作来说，必要性不大。

04 流动人口调查新思路：转变观念，重视差异化

基于流动人口调查现状，王谦司长介绍了目前国家卫生健康委员会流动人口计划生育服务管理司推动的流动人口监测调查工作。这项调查工作分为综合调查和专题调查两个部分。综合调查每年大致相同，通过社区问卷和个人问卷调查，近年的趋势是逐年压缩个人问卷调查的内容。专项调查有2013年的社会融合调查、2014年的心理健康调查、2015年的老年人口调查、2016年的健康素养调查、2017年的重点传染病调查以及2018年正在进行中的追踪调查，每年根据社会关注焦点和流动人口的服务需求，设计实施专题调查。

“转变观念，流动人口的调查，天地非常广。”这是王谦司长对流动人口调查工作的整体思路。过去我们的调查主要关注生育和死亡，所以研究生与死已经有一套套路了。研究人口流动，首先要转变观念，从过去习惯的对生育、死亡进行调查和分析的套路中跳出来。流动人口的调查和分析应更加重视差异化，重视研究某一个具体的地方面临的问题的特殊性。