“奥运蓝”、“APEC蓝”能否持续？如何评价近几年珠三角地区大气污染治理的成效？

       大气污染治理，一直是公众热议的环保议题。

       在今年刚结束的两会上，“蓝天保卫战”继续成为各方关注的焦点，今年的政府工作报告中提出，今年二氧化硫、氮氧化物排放量要分别下降3%，重点地区细颗粒物（PM2.5）浓度明显下降。实现这个目标又需要哪方面的努力？面对以上问题，我们专访了暨南大学经济与社会研究院助理教授、美国加州大学伯克利分校经济学博士唐曲。

       产业结构升级是解决大气污染的根本方法

       2013年，国务院发布了《大气污染防治行动计划》，即“大气十条”，提出了十项具体的污染防治措施。2017年是大气十条第一阶段实施的最后一年，要实现既定目标，任务还十分艰巨。同时,今年两会的一个关键词就是“蓝天保卫战”，政府工作报告中也给出了一些明确的措施，包括：从燃煤电厂和居民散煤使用两方面加快解决燃煤污染问题，全面推进重点行业和重点工业污染源治理，强化机动车尾气治理，加强对雾霾形成机理的研究、重点区域联防联控、应对重污染天气等。

       唐曲认为，除了这些末端治理措施外，“彻底解决大气污染问题还需要从源头入手，将污染治理与产业结构升级、经济增长方式转变联系起来，加快化解过剩产能，淘汰高污染、高耗能企业的落后产能，优化能源结构。”另外，严格环境执法和督查问责，落实地方政府的环保责任，健全社会参与和监督机制，也是重要的应对措施。在唐曲看来，只有当环境守法成为“新常态”，蓝天白云才会常驻我们的穹顶。 

       “两会蓝”能否持续取决于效益与成本的比较

       近几年，“奥运蓝”、“阅兵蓝”、“APEC蓝”、“两会蓝”的出现，说明了雾霾是可以控制的，但这背后是大量工地停工、企业停产、机动车限行管控。这种短期内效果显著的“风暴式”污染治理模式能否持续？

       对此，唐曲认为，“这取决于蓝天白云带来的效益与停产停工导致的成本之间的比较。”环境经济学对此已经展开了大量研究，包括空气污染对人们的健康水平和工作效率的负面影响，利用人们的防护投资行为定量评估对清洁空气的支付意愿等。M. Greenstone 2002年的一项研究表明，美国清洁空气法案在实施的最初15年（1972-1987）导致不达标县的污染行业失去了约59万个工作机会，370亿美元资本存量，以及750亿美元产出。唐曲在博士论文中估计了美国SO2排污权交易改革会导致电力行业增加约一倍的减排成本。目前，她与合作者正在利用中国的数据研究空气污染对认知能力以及城市人力资本的影响。

       归根结底，“对污染治理最大的担忧来自于经济和就业方面的压力。”唐曲说。

       我国排污权交易仍未真正市场化

       我国从1993年开始探索大气排污权交易的实施，1999年以江苏南通和辽宁本溪两地作为试点，与美国环保局合作开展了“运用市场机制减少SO2排放研究”项目，并于2001年在南通实施了我国第一例SO2排污权交易。2002年试点范围扩大，建立“4+3+1”SO2排污权交易试点。2007年试点范围进一步扩大到11个省市，并将NOx也纳入交易范围。2014年，国务院提出到2015年试点地区全面完成现有排污单位的排污权核定，到2017年底基本建立排污权有偿使用和交易制度。2016年国家发改委明确在2017年启动全国统一的碳排放交易市场。

       回顾我国排污权交易市场建设历程，唐曲认为，总的来看，尽管试点地区不断扩大，但实际排污权交易并不活跃，已进行的大多数交易是在政府主导下进行的，并不是真正意义上的市场机制下的排污权交易。

那么，在排污权交易制度建设方面，国外有什么值得借鉴的经验？唐曲向记者介绍了美国于上世纪末推行的酸雨计划（the Acid Rain Program）。

       早于1990年，美国在修订清洁空气法案中就引入了排污权交易制度，也就是通常所说的酸雨计划。酸雨计划的目标是通过两个阶段的努力，使美国燃煤发电厂SO2年排放量降为1980年的一半左右。在这一目标下，美国环保局首先确定了一个允许电厂排放的SO2总量（Cap），然后将这一总量分解为若干排污许可（permits）。每一份排污许可代表着一定的SO2排放量，并且可以在所有电厂之间以1:1的比例进行交易。大部分的排污许可是依据每个锅炉的历史煤炭用量和一定的排放标准无偿进行分配的。由于不同电厂的减排成本存在很大差异，酸雨计划提供的在自行减排和交易排污许可之间的选择机会，激励了电厂寻找最低成本的SO2控制措施。酸雨计划以低于其他污染控制政策15-90%的成本实现了美国SO2排放量的大幅削减。尽管该计划近年在美国处于“名存实亡”的状态，但唐曲认为，对中国排污权交易市场的建设仍具有参考意义。

       排污权交易需考虑不同污染物特点

       唐曲认为，未来建立和完善排污权交易制度，需要注意以下5个方面的问题。

       首先，排放总量的核定非常重要，要同时考虑环境质量目标和减排压力，并随着时间的推移动态调整。总量过低会带来高额的减排成本，导致减排目标难以实现，并影响交易制度在企业层面的接受度；总量过高则无法真正体现环境资源价格，不能给排放者提供足够的减排激励。为此需要正确掌握企业的排污现状。

       其次，关于初始排污许可的核定和分配。美国酸雨计划根据企业基准期燃料消费量和一定的排放标准核定初始排污许可，并进行无偿配置。我国各试点地区对初始排污许可有不同的核定标准，并明确提出初始排污许可实行有偿配置。尽管理论上初始排污许可的分配不会影响排污交易市场效率，但在实践中由于市场分割、不完全竞争、已有环境政策的作用等，初始排污许可的核定和分配方式是否会影响企业最终的排放水平，以及利益在不同群体和不同地区之间的分配，还需要深入研究。

       第三，在交易机制的设计上要考虑不同污染物的特点。如SO2和NOx属于非均匀混合污染物，其污染的影响与排放源地点和扩散条件有关，如果所有地区的企业都按照1:1的比例进行交易，那么排放许可的价格（边际减排成本）不等于实际的污染边际损害，排污权交易不能实现理论上的经济效率。而CO2则属于均匀混合污染物，不同区域的碳排放交易体系相互链接可以扩大市场规模、带来更多的交易主体、降低减排成本。在进行跨区域碳市场链接时要考虑的主要问题则是如何使不同的市场设计和配额能够相容。

       第四，在行业和区域覆盖范围方面，排污权交易市场通常都从电力、钢铁、石化、建材等排放量大、减排有一定潜力空间的行业和重点区域入手。这种不完全的覆盖会导致排放泄露（emissions leakage），即生产（以及相应的排放）转移到没有纳入交易体系的企业和地区，从而削弱排污权交易市场的减排作用。为此需要综合利用多种环境管理手段建立一个统一的减排体系。对于纳入排污权交易市场的行业和区域，还需要注意与已有环境管理政策的衔接。

       最后，唐曲认为，如何获取准确有效的企业排放监测数据是我国建立排污权交易市场面临的一个巨大挑战。

       珠三角大气污染需精准治理

       2015年珠三角地区SO2平均浓度14微克/立方米，达到国家一级标准；NO2平均浓度34微克/立方米，有8个城市达到国家二级标准。在备受关注的PM2.5方面，2015珠三角地区平均浓度34微克/立方米，达到国家二级标准，相对2013年下降了25%以上，提前两年完成了大气十条中期目标要求。

该如何评价近几年珠三角大气污染治理的成效？

       “总体来看，珠三角地区空气质量状况优于京津冀、长三角及全国平均水平”，唐曲说。

       唐曲认为，珠三角地区大气污染治理的成效有其地理位置的独特优势，也得益于该地区经济起步早，对空气污染问题能够做到早发现、早应对。“珠三角大气污染治理经验说明通过产业结构和能源结构的转型升级、加强区域联防联控、严格环境执法，能够同时实现经济增长和大气环境改善。”。值得注意的是，珠三角地区臭氧污染问题依然突出，2015年臭氧甚至超越PM2.5成为主要污染物。唐曲认为，未来珠三角大气污染治理还面临着许多挑战，需要深入实施精准治污，加快解决大气复合型污染问题。