编者按：暨南大学经济与社会研究院冯帅章教授近年来一直致力于流动儿童问题的研究与跟踪，他在近日接受南方周末采访时透露：“自2009年起开展‘上海流动儿童教育问题跟踪研究’，他们发现772名于2014毕业的民办小学毕业儿童中，留在上海的几率仅为36.5%，其中超过50%对孩子离开父母回老家成为留守儿童，另有49人与父母一方回老家。”
南方周末文章原文如下：链接：http://www.infzm.com/content/116744?from=groupmessage&isappinstalled=0
原文如下：
六年政策黄金期一度让上海成为接纳流动儿童上学的“福地”，超过50万流动儿童并没有因户籍不在上海而无法在沪上学。而今，这座大都市因人口总量持续增长面临资源环境及公共服务等双重压力，上海不得不提出外来务工人员必须“有合法稳定的居所和就业”等条件。
流动儿童上学难问题曾在上海实现突破性改变，六年政策黄金期让超过50万流动儿童不用回老家读书。
2008年，上海启动“农民工同住子女义务教育三年行动计划”，关闭市区和不符合办学条件的民工子弟学校，对郊区的民工子弟学校改制，一律按照公办学生注册学籍，政府按生均公用经费定额标准拨付经费，配置教学设备和资源，一律免除外来人口子女的学杂费、教科书费，不交借读费。
据上海市民办中小学协会副会长周纪平介绍，仅2012学年上海共有53.8万名进城务工人员随迁子女在义务教育阶段学校就读。其中，40.2万余名随迁子女在公办学校就读，占总数的74.72%，比2011学年增加3.4万人。另有13.6万余名随迁子女，在157所政府购买服务的以招收随迁子女为主的民办小学免费就读，占总数的25.28%。
事实上，从2004年起，上海尽最大努力挖掘公办学校的办学潜力，公办学校通过整校招生、独立编班、插班等形式，鼓励公办学校招收符合条件的外来人口子女入学。
2008年新修订的义务教育法中，“明确对流入地政府接受进城务工人员随迁服务以公办为主，这是国家要求。”为了落实该政策，从这一年开始到2014年，上海用于外来务工人员随迁子女义务教育的投入每年约100亿。
不过，这样的政策黄金期在上海实施6年后，从2014年开始，政策开始了调整。
上海市政府有关部门负责人向南方周末记者独家回应，之所以调整流动儿童在流入地教育问题，源于人口总量持续增长对上海市资源环境及公共服务带来的巨大压力，但“不存在教育控人”，只是更明确外来务工人员必须“有合法稳定的居所和就业”。
第六次全国人口普查数据显示，全国流动人口规模超过2亿，流动儿童超过2000万。上海0-14岁随迁子女达76.59万人，占上海儿童总量的38.6%，其实，“近八成流动儿童教育问题已经得到了最大程度的解决。”上述负责人表示。
该负责人坦言，目前市政府面临的最大的困难来自如何平衡公共服务全覆盖与人口控制，“很长一段时间（我们）甚至认为是不可完成的任务，但目前我们正在全力以赴。”
要创造条件让一家人在一起
和很多进城务工者一样，29岁的龚丽丽曾是第一代留守儿童，也是流动儿童。16岁那年初中毕业，为了与父母团聚，她从重庆开县老家来到上海打工，先后当过售货员、服务员。19岁时，嫁给在父母拆迁工地上认识的老乡万希。
万希1988年出生于上海，16岁初中毕业后回到开县老家继续读书，由于对老家陌生和不适用，最终放弃读书又回到上海，目前在拆迁工地上负责开挖土机。
两个女儿相继出生后，为了节约房租，龚丽丽一家四口一直住在工地上的拆迁房里。“如果能多读几年书，扩充一下自己的知识面，我一定不会这么早结婚和生孩子。”结婚生子似乎是龚丽丽当年想留在上海最好的选择，但直到有了孩子后，她才发现情况并非如此。
摆在他们面前最大的困难，就是两个女儿的读书问题。不过，龚丽丽正好赶上了上海的优惠政策，两个女儿于2013年和2014年分别入读上海两所公立小学。
与上一辈不同，龚丽丽认识到下一代教育的重要性，她选择了一份薪酬较低的文职工作，以腾出时间教育女儿。“如果她们不能在上海中考、高考，是不是就又走回我们的老路了？”每当想到这里，她内心总是不安。
“在留守（流动）儿童这个问题上，我们认同一个基本价值，就是一家人要在一起。”上海市政府有关部门负责人在接受南方周末记者专访时表示，这是上海在解决流动儿童入学问题上的初衷。
要解决流动儿童问题，家庭责任始终是第一位，而作为流入地政府应该为家庭更好履行责任提供帮助，想办法创造条件，使随迁子女与父母能生活在一起，“这是政府的责任”。该负责人说，
“对比其他城市，这个做法有前瞻性，实践效果也很好。”长期关注流动儿童问题的暨南大学经济学院院长冯帅章如是评价。
50万流动儿童低门槛入学
目前，上海针对符合条件的随迁子女（除自主选择自费民办学校外）已实现100%义务教育阶段公办学校或政府购买学位的民办小学就读，2015年在校随迁子女人数约为50万。
只需提供父母农民身份证明、在沪居住证明或就业证明，即可在上海免费接受义务教育。这是上海自2008年开始兑现流动儿童“低门槛”入学的承诺，还从民办农民工子女学校购买了约12万个免费义务教育学位。
2008年上海市关闭市区和不符合办学条件的民工子弟学校，对郊区的一些民工子弟学校进行民办转制，开展专项补贴，包括建设综合实验室、改造办学设施、开展教师培训等。2008年该市有民工子弟学校为255家，改制后，到2016年这一数据降至145家。
上海浦东新区民办唐四小学校长耿纪好用“转正”来定义改革。他说“转正”后，“学校管理规范了，财务规范了，教材统一、学籍统一，我只用考虑怎么办好教学。”这让他曾对上海解决流动儿童读书问题充满信心。
实际上，上海对流动儿童全面放开入学，财政面临多大压力？致力改善流动儿童成长环境的民间慈善机构“新公民计划”项目官员魏佳羽算了一笔帐。如果将全部随迁子女纳入免费，上海目前给民办学校的生均补贴从5000元/年提升至 19519.88元/年（与公办一致），平均每个学生需要额外投入财政预算14000元/年，按照2014年吸纳随迁子女民办学校学生156010人计算，合计需要财政追加投入21.84亿，按照市级财政和区级财政各50%分摊计算，则每级财政需要额外支出10.97亿元。
“从上海市级教育财政支出角度看，10.97亿元仅约占上海2014年教育财政支出674.36亿元的1.63%。”魏佳羽认为，“上海的做法在全国推行是可行的”。
“福地”也有麻烦
作为解决流动儿童入学难的“福地”，上海后来也曾遇到过麻烦。
“（当时）管理手段相对粗放，出现大量证明造假的现象。”据上海市政府有关部门负责人介绍，当时外来人口证明“有稳定居所”门槛较低，“到村委会开个证明即可”，以至于大量外来儿童涌入上海，郊区曾一度出现不少窝棚等违章建筑。
该负责人在接受南方周末记者采访时坦言：“在这个过程中，我们要尽可能为到上海来就业的人提供尽可能好的公共服务，同时又不至于让上海的人口激增，这是最难的。”期间，公办学校对流动儿童的吸纳率超过80%。
据悉，2000年起“十五”到“十一五”期间，上海平均每年增加60万人，10年增加了600万人，目前上海人口超过2400万。
基于国家“严格控制特大城市人口规模”的要求，上海明确“十三五”时期人口控制目标为2500万。也就是说，按照目前人口增比，不用两年就要突破控制目标。
2014年，上海颁布《关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校的实施意见》（以下简称《意见》），要求外来务工人员严格办理居住证，持《上海市居住证》人员或连续3年办妥灵活就业登记且持有《上海市临时居住证》满3年。
上海市政府在颁布该意见时称，此做法考虑到人口总量持续增长对本是资源环境以及公共服务的巨大压力，统筹兼顾“为来沪人员提供更好的公共服务”和“合理控制人口规模”双重政策目标。
该市有关部门负责人表示，“事实上，2008年制定的政策到现在没有改变过，变化的是父母必须要有合法稳定的居住和就业。”
上海按照灵活就业者、居住证人群、居住证积分人群以及户籍人口等，给予四个“梯度”的公共教育服务。
针对灵活就业者，上海全国首创“灵活就业登记管理制度”，对于无能力交社保人群，只要提供临时居住证以及连续3年街道登记灵活就业，子女即可在上海享受义务教育。
不过，陆铭认为，“外来务工人员进入城市，首先是满足就业的需求。之所以能在城里找到工作，说明城市需要他，而公共服务的需求是派生出来的。”
复旦大学政治学博士熊易寒也认为，提高入读门槛这种做法不仅对人口控制没有起到作用，反而增加了流动儿童入学难度。
据陆铭观察发现，目前上海在校学生以及学校的数量不是历史最高点，“也就是说人口在增长，但学校的数量反而是在减少。”
南方周末记者从《中国城市统计年鉴汇总》数据比对中发现，2012年到2014年，上海“普通小学”数量分别是761所、759所、757所，而“普通小学”的招生人数认别为17.23万人、18.10万人以及16.34万人。
不流动，就留守
来自江西南昌的范云与丈夫在上海打拼12年，养育一对儿女，现经营一间17平方米的五金店。月收入6000元左右，房租每月3500元，范云在外做家政工作补贴家用。“生活压力太大，我们没有能力再缴纳社保办理长期居住证。”
2010年，儿子顺利入读上海公办学校，“当时只需要提供家长临时居住证就可以了。”范云以为女儿入读小学也会如同儿子一样顺利，但当获悉女儿没有资格入读公办小学的消息时，范云有些不知所措。
2016年3月13日，范云到虹口区广中路报名点修改女儿入学信息，被告知“灵活就业证”不满“连续3年登记”的条件，范云才知道此证需要连续登记三年。
早在2014年9月，范云就听说上海外来工子女入读公办小学需要提供“灵活就业证”。范说，要想获得该证，需要先报考《专项职业能力证书》，2015年7月1日范云获得《能力证书》后，即刻申办“灵活就业证”，终于于2016年1月20日领到该证。“我们没什么文化，不懂得去研究政策。”
范云告诉南方周末记者，老家父母已年迈，“我不想让女儿变成留守儿童，这会对她心灵造成创伤”。如今，无奈的她期望能获得援助。
范云不是个案。上海闵行区是民工子弟学校最集中区之一，一位校长向南方周末记者透露，因证件办理不齐无法录入报名系统的儿童不在少数 。
“很多孩子回家变成留守儿童了。”冯帅章与上海财经大学经济学院教授陈媛媛合作，自2009年起开展“上海流动儿童教育问题跟踪研究”，他们发现772名于2014毕业的民办小学毕业儿童中，留在上海的几率仅为36.5%，其中超过50%对孩子离开父母回老家成为留守儿童，另有49人与父母一方回老家。
比不流动就留守更糟糕的是，“进不来（学校）回不去（老家）”。
“很多人来上海十几年，老家已经没有人了。”耿纪好告诉南方周末记者，1999年他开始办学校，如今在校入读的一些孩子家长就是当年第一批入读他学校的外来务工人员子女。
2016年3月开学初，闵行区一民办小学发生了一起“极端”个案。一位云南籍外来务工人员因女儿小学报名不成功，而老家已无亲戚，每天将女儿强行送到该校门口后离开。该校校长协调多次无果，只能“违规招生”，让其女儿免费入读学校。
“我们很担心这类孩子怎么办。”周纪平说，“回不去”的孩子无书读，家长或将其送到社会上开设的各类补习班，不利于孩子成长，建议政府应该多种办法并举解决这类人群读书问题。”
“与其让孩子们在外待着，还不如开放民办学校收费，利用经济杠杆调节。”以耿纪好为代表的民办学校机构校长如是建议。
积满120分，可异地高考
上海拆迁工万胜利每次想起儿子万小思，心里总不是滋味。
没有回重庆开县之前，万小思就读上海塘沽学校，成绩全班前三名。“特别是英语，如果跟老师同时做试卷，他都不会比老师差。”而今，因无法在上海参加中考，他不得不返回老家读书。万胜利说，现在儿子的成绩一落千丈，“看样子考不上好的高中了。”
按照上海现行制度，万小思可留在上海考职校，但是认定儿子有能力考大学，2015年万胜利把儿子送回了老家。家里只有年近八十的爷爷奶奶，万小思说一开始回家很不适应。基本上跟爷爷奶奶“零交流”，觉得很寂寞。
教材跟上海的完全不一样，万小思也觉得不喜欢。
面对这个局面，万胜利说只能认命了。“这成绩一下子抓不上来了，如果考不上高中就来上海打工。”
据“上海流动儿童教育问题跟踪研究”调查发现，从受教育情况来看，离开上海对孩子更容易留级或者辍学，主要是因为两地教材差异，近5%的孩子辍学在家。
为了解决流动儿童异地高考问题，上海从2013年起建立了居住积分制度。“就算一直保持初中学历，17年的时间也能达到120分。”面对上海异地高考门门槛高的质疑，上海市政府有关部门负责人解释：“在基于就业的基础上，居住证积分（给外来人口）建立一个相对合理的预期管理。”
他举例，如果一位20岁左右初中文凭的外来务工人员到上海，连续缴纳社保，确保有固定的职业和居所，按28岁生孩小计算，17年后正好是小孩考大学时能达到120分积分（年龄30分，初级工15分，缴保17年51分，按社评工资25分，总计121分）。
“我们在设计（制度）时，考虑一个最普通的外来打工者，27岁到40岁，有近10年时间积分。”上述有关部门负责人表示，为了有效控制人口增速，这是一个长期预期，“不至于让大家马上打包到上海”。
对此，陆铭建议，解决流动儿童问题中央政府要加大对教育的投入，多渠道增加教育资源总量，并加快户籍制度改革。
（朱小溪对本文亦有贡献。应采访者要求以及保护儿童私隐，文中部分姓名为化名）
