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余家庆:对外国人永久居留管理条例意见稿的思考

2020-03-27
摘要尊重社会对公共议题的意见,以及允许多元观点并存非常重要。不过,在广开言路的基础上,不同观点的讨论也应建立在实事求是的基础上,并避免上升到“扣帽子”之攻讦。不过遗憾的是,一些争论经不起实证的推敲,带来了部分对外国人永久居留问题的认识误区。我们需要在社会价值多元的基础上,心平气和地追求社会共识的最大公约数。

作者:余家庆(暨南大学经济与社会研究院政策研究中心研究助理)

20世纪以来,中国跨境流动趋势主要是从国内走向世界,大量海外华人侨胞定居世界各国,近1000万中国出生的移民目前居住在中国以外地区。随我国现代化进程,在华发展机遇越来越大,吸引了大量外国人(包括海外华人)来华交流、工作并定居。据联合国数据,2017年常住中国大陆的外籍人口将近100万。如2018年《国际移民报告》指出:“中国正在从国际移民来源国成长为国际移民接受国”。

2020年2月27日,司法部发布了外国人永久居留管理条例征求意见稿(简称“意见稿”),并向社会各界征求意见。外国人满足一定要求,可以申请中国的永久居留资格。本次意见稿是进一步在2004年《外国人在中国永久居留审批管理办法》、2013年《外国人入境出境管理条例》的基础上细化外国人永居管理制度,并补充既往法规在细节上的不足。针对目前社会对意见稿及在华外国人所存在的一些误区,笔者有以下几点思考:

冲击就业?涉外劳动力市场受严格准入管理

有一些观点认为,外国移民将冲击我国的劳动力市场,并引用美国、欧洲的移民现状来论证外来移民会抢占本地居民的就业岗位。这是典型的“稻草人谬论”,曲解了现有的涉外管理体制。

首先,进入我国的外国人大多处于属于专技型人才,在主要劳动力市场就业。建国以来,外国人来华以政治性目的为主,由驻华外交人员、苏联专家、友好国家派出的海外留学生及政治难民构成。改革开放以来,外国来华转向以经济、交流学习为目的。除外交人员外,由三资企业人员、外籍教师和技术专家以及各类留学生构成。例如,在广州的韩国、日本来穗人员以高端制造业的从业人员为主,美国来穗人员以华人和教师为主。

其次,来华外国人相当比例来自发达国家。经典移民理论认为,人口流动顺序常常是从欠发达地区前往发达地区。但从广东情况来看,广东常住外国人相当比例来自于发达国家。2014年前五位来源国为日本、韩国、美国、委内瑞拉和印度,约4.7万人,占常住外国人总数的49.5%;截至2017年底,广州全市实住外国人8.27 万人中,来自欧美日韩发达国家人员占比达到46.9%;从包含短期性来粤的外国人临住人口数据来看,2014年临住外国人总数388万人次中,前五位来源地为日本、马来西亚、美国、韩国和新加坡,约161万人次;来自非洲国家约41万人次。

再者,来粤谋求发展的外籍人员中,非裔外国人近来得到广泛关注,但现实数量并不多。由于种种原因,广州得到了“巧克力城”等外号。但实际上,来粤或来穗非洲人员以临住为主,常住极少,并以在华留学生居多。有关数据显示,截止2018 年9月,广州在住非洲国家人员1.5万余人,常住非洲国家人员5000余人。根据广交会数据,2016年近三年来,从广州出入境的外国人保持在500万人次/年,其中非洲国家人员在近60万人次。目前,在穗非洲人员以从事商贸活动为主,形成了一定的族裔经济特征。例如,常住在穗非洲人员往往在广州拥有商铺或办公室,从事批发、物流、服务等中介性质的工作。来穗的非洲商人依赖于这些非裔“坐贾”所形成的族裔网络,前往珠三角地区或内地各城市从事商品交易。

最后,我国涉外劳动力市场受管制,准入门槛严格。虽然流程有所简化,但我国外国人来华就业的管理依旧非常严格。2017年修改的《外国人在中国就业管理规定》规定了来华就业的外籍人员需要办理的就业许可证明,由外专局负责管理审批。就业许可制度本身就是对我国劳动力市场进行保护的体现。目前就业准入许可遵循“鼓励高端、控制一般、限制低端”的控制原则,并采用“标准符合”和“计点积分”两种途径对来华就业的外国人进行分类管理。就“标准符合”来看,来华发展就业的外国人被分成以下三类:外国高端人才(A类)、外国专业人才(B类)以及其他外国人员(C类)。对不同类型的外国人,国家亦根据市场需求,有相应的配额指标限制。换言之,在“准入审批”与“分类引进”制度下,哪些外国人可以在境内就业本身就是选择性的结果,有关冲击我国劳动力市场的观点并不会成立。

内外有别?争议背后是深层次的社会问题反映

为什么意见征求稿引起了社会舆论如此大的争议?截至到3月4号,相关话题的阅读量仅仅在微博平台就超过了46亿。争议背后是社会对经济政治问题上可能存在“内外有别”不平等对待的担忧。

有观点引用外国人在我国违规而不能得到及时处理的报道,并产生了有关“特权”争论。这一问题其实牵涉到两方面的原因:首先是“不好管”,反映现有涉外治理体系存在不足。目前在签证发放、边防口岸查验、入境管控三个外国人管理环节,分属于外交部门、公安部门及地方部门。这使得在外管工作常常需要多部门参与,容易产生涉外管理服务上“边界真空”与“九龙治水”局面。新闻媒体上也不乏外国人在我国违规违法而不能得到及时处理的负面报道。另一方面是“管不好”,则涉及到涉外治理能力有待加强。涉外管理服务牵涉到与不同国家地区、语言文化、风俗习惯外国人进行打交道,本身对一线基层人员提出了较高的能力要求。目前基层涉外管理人才缺乏,处理相关问题上存在不知所措的困境。为减少纠纷或麻烦,有时会作出息事宁人,大事化小的不当举措。面对涉外管理服务存在“不好管”也“管不好”问题,需要做的是进一步加强涉外治理能力及其体系的现代化建设,而非舍本逐末,一律反对以了之。

也有观点认为依据意见征求稿,外国人较国人而言更易取得城市长期居留的身份,甚至是获得“超国民待遇”。对于这一问题要一分为二看待,一方面,目前意见稿中拥有永久居留申请资格的外国人大多属于高层次人才,给予政策优待是世界各国通行做法。随着我国“人口红利”优势下降,人口质量在驱动经济发展的重要意义则凸显出来。用优渥的条件吸引人才是世界通行做法,这也是为何我国当前各大城市近年来出台了各种人才吸引政策。例如,广东对持有人才优粤卡的高层次人才,无论何种国籍身份,在户籍办理、医疗服务、停居留和出入境、交通服务等方面都给与优惠便利。

而另一方面,对国民身份/待遇的争论,其实反映人们对现有户籍制度等“存量改革”的期待。中国的现代化过程不可避免的带来了诸多历史欠账。以1958年《中华人民共和国户口登记条例》出台为标志,居民依据出生地不同被分为“农业户口”和“非农户口”不同类型,并享有不对等的政策待遇。虽然,近年来各地在推动非户籍人口城市落户等方面颇有建树。但现实是,流动人口在城市享受普惠性的公共服务依然是漫漫长路。例如,2020年度广州城乡居民医保新生儿参保对象,依然仅限本市户籍的婴幼儿;作为对比的是,佛山更进一步,有条件地允许非户籍的“随迁儿童”参保并提供补贴。如果说外国人永久居留条例的出台是增量改革,那么,提高公共服务均等化供给则是解决历史欠账的存量改革。消除大众争议最有效的方式则是确保增量与存量改革并行不悖。

小结:我们如何讨论公共议题?

本次意见稿发布后得到了舆论的广泛关注。尊重社会对公共议题的意见,以及允许多元观点并存非常重要。不过,在广开言路的基础上,不同观点的讨论也应建立在实事求是的基础上,并避免上升到“扣帽子”之攻讦。不过遗憾的是,一些争论经不起实证的推敲,带来了部分对外国人永久居留问题的认识误区。我们需要在社会价值多元的基础上,心平气和地追求社会共识的最大公约数。


注:本文部分内容根据经济与社会研究院政策研究中心课题“广东人口资源趋势与融合发展机制研究”修改。

 

参考文献:

1.https://www.sohu.com/a/231290502_109358

2.李明欢. 国际移民政策研究[M]. 厦门大学出版社, 2011.

3.http://static.nfapp.southcn.com/content/201801/31/c943100.html?from=groupmessage

4.根据第六次全国人口普查数据显示,广东地区的境外人员数量则达到了31.61 万人,其中外国人 7.4 万人。从占比上看,广东省的外国人数量占全国外国人数超过 12%,仅次于北京与上海,后者的外国人数分别为 9.1 万与 14.35 万人。

5.https://china.huanqiu.com/article/9CaKrnJGmDZ

6.https://www.sohu.com/a/219825206_117947

7.临住外国人是指办理了住宿登记手续的外国人,统计时以‘人次’为单位。常住外国人,是指持有可以在华居住 180 天以上居留证件的外国人,统计时以‘人’为单位。

8.http://epaper.southcn.com/nfdaily/html/2015-01/13/content_7390555.htm

9.https://www.sohu.com/a/274346440_119778

10.https://www.sohu.com/a/106204936_149044

11.李志刚, 杜枫. “跨国商贸主义” 下的城市新社会空间生产——对广州非裔经济区的实证[J]. 城市规划, 2012: 25-31.

12.https://www.sohu.com/a/377648109_100301601

13.http://insurance.cngold.org/c/2019-09-02/c6554974.html

14.http://static.nfapp.southcn.com/content/201911/01/c2765872.html

 


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