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杨尚铭:《关于授权和委托用地审批权的决定》的解读

2020-03-23
摘要该条决定,给予了直辖市、长三角及珠三角省政府将永久基本农田转化为建设用地的审批权,是顺应了经济活动高度集中在沿海城市的客观经济规律,给予这些地区更大的发展空间,从而有利于我国土地资源利用效率的提升。

201912月,习近平总书记在《求是》发表了题为《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》的文章,文中明确提出:“要加快改革土地管理制度,建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。在国土空间规划、农村土地确权颁证基本完成的前提下,城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。要使优势地区有更大发展空间”。

2020312日,国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》(下称《决定》)指出,在严格保护耕地、节约集约用地的前提下,进一步深化“放管服”改革,改革土地管理制度,赋予省级人民政府更大用地自主权。这实际上是习总书记区域经济布局思想的推进落实。

该决定主要有两点:

(1)将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准;

(2)试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。

关于永久基本农田的背景,有必要在此先解释一下。为保护耕地,据《全国土地利用总体规划纲要(20062020年)调整方案》确定的15.46亿亩保护任务目标,我国在2017年实际划定保护面积15.50亿亩的永久基本农田。因为这些基本农田已经落实到具体位置,该划定给许多城市的发展规定了边界。

 

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那么《决定》的意义究竟是什么?第一条是下放将永久基本农田以外的农用地转建设用地的审批权至省级人民政府。由于中央和地方信息不对称,一般而言,对地方的具体情况,省级政府比中央政府掌握着更多的信息,这一条无疑是增加了省级政府根据本地的具体情况来审批农转建设用地的灵活性。由于客观上中国城市等级的存在,处于等级上游的省会城市会得到倾斜。这条改革实际上顺应了我国目前发展“大都市圈”的国策,鼓励了经济活动向各省的省会及开发区等经济中心集聚,有利于提升经济资源的空间分布效率。 

第二条则针对永久基本农田,且只在试点地区试行1年,试点地区包含了北京、天津、上海、重庆四个直辖市,以及长三角的江苏、浙江、安徽和珠三角的广东。新世纪以来,我国的建设用地指标的分配与经济活动在空间的分配存在搭配不当的情况。例如,经济活动高度集聚、对土地需求旺盛的沿海城市,建设用地指标却没有得到应有的倾斜,这造成了沿海城市土地的稀缺以及部分内地城市土地利用的低效率。

该条决定,给予了直辖市、长三角及珠三角省政府将永久基本农田转化为建设用地的审批权,是顺应了经济活动高度集中在沿海城市的客观经济规律,给予这些地区更大的发展空间,从而有利于我国土地资源利用效率的提升。 

联系近年我国的经济发展形势,可以看出第二条有哪些重大的意义: 

(1)沿海地区由于土地价格的不断上升,房价也不断上升,从而用工成本也不断上升,这使企业的用地成本及用工成本都不断攀升。空间上经济活动有向内地城市及海外转移的趋势。经济活动在空间上向内地城市转移,对我国来说尚是有得有失,而产业向海外的迁移,却是一个比较负面的消息。目前我国的产业升级面临着较大的困难,尚需要不少的时间。产业升级的城市,例如广东省的深圳、广州、东莞、佛山,当然需要继续推进。但其他地级市仍然有进一步发展的空间,进一步放开土地资源的制约,能保持这些地区的国际竞争力,从而为产业升级的城市提供宝贵的缓冲时间。

(2)对于区域经济一体化也意义重大。新经济地理学的研究表明了,区域内部城市的交通设施互联互通,对区域经济一体化至关重要。该条决定,使省级政府拥有了依据情况快速有效地规划省内交通设施(如高铁)的权限,进而能促进我国区域内交通设施的快速发展,推进我国的区域经济一体化。

当然,上述改革有基本前提:严格保护耕地、节约集约用地。有网友认为在地方财政吃紧的情况下,一下子有了这么多地可以卖,是否会房价大跌?笔者认为基本不会出现这种情况。一是权限下放地区为经济发达地区,财政状况并不是特别严峻;二是即使有土地可供招标的情况下,依据经济学常识,对于政府来说,增加财政收入的理性行为并不一定是增加土地供应,尚有价格效应需要考虑;三是国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制,根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果,对试点省份进行动态调整。换言之,那些突破上述前提的省份将会丧失试点资格。

我国的改革基本上遵循了渐进的路子,一般是在若干地区先行先试,如果效果不好则总体情况仍然可控,若发现了好的经验则会迅速向全国推广。土地管理制度的改革也不例外。上述《决定》,是土地管理制度迈开的不小一步。

 


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